Desapropriação e servidão por obras portuárias e viárias na Baixada Santista

Poucas regiões do país concentram tantos tipos de obra pública e de interesse público em tão pouco espaço:

1. 01Porto de Santos: ampliação de terminais, acessos ferroviários e rodoviários, dragagem e áreas de retroporto, sob responsabilidade da Autoridade Portuária de Santos e de arrendatários.
2. 02Sistema rodoviário: Anchieta, Imigrantes, Padre Manoel da Nóbrega, Cônego Domênico Rangoni e acessos urbanos, muitos sob concessão.
3. 03Mobilidade urbana: o VLT da Baixada Santista e suas novas fases.
4. 04Ligação seca Santos-Guarujá: o túnel imerso e seus acessos.
5. 05Infraestrutura de energia e combustíveis: dutos, gasodutos e linhas de transmissão, em especial na região de Cubatão e na serra.

Além disso, parte relevante dos imóveis está em terreno de marinha ou em áreas de preservação, o que acrescenta camadas à análise.

A desapropriação é a transferência compulsória da propriedade ao poder público, ou a quem ele delegar, mediante indenização justa, prévia e em dinheiro, conforme o artigo 5º, inciso XXIV, da Constituição. É regulada pelo Decreto-Lei 3.365/1941.

Ela pode ser total, quando todo o imóvel é atingido, ou parcial, quando apenas uma parte é necessária. Na parcial, o proprietário pode pedir indenização pela desvalorização do que sobrou ou, se a área remanescente ficar inaproveitável, o direito de extensão, para que ela também seja desapropriada.

O procedimento começa com o decreto de utilidade pública, passa por uma proposta administrativa de acordo e, sem acordo, segue para a ação judicial, em que o valor é definido com base em perícia. Em obras concedidas, como rodovias e terminais, a concessionária pode ser a responsável por promover a desapropriação, se o contrato assim previr.

A servidão administrativa não retira a propriedade. Ela impõe ao imóvel um ônus para permitir a passagem ou a instalação de uma estrutura de interesse público: dutos enterrados, linhas de transmissão, cabos, aquedutos, faixas de acesso.

O proprietário continua dono, mas passa a ter restrições na faixa atingida, como a proibição de construir, de plantar árvores de grande porte ou de fazer escavações. A servidão é instituída por acordo ou por sentença, e se aplica a ela, no que couber, o procedimento da desapropriação, conforme o artigo 40 do Decreto-Lei 3.365/1941.

A indenização na servidão não corresponde ao valor total do imóvel, mas ao prejuízo efetivamente causado: a perda de uso da faixa, a desvalorização do restante e os danos durante a instalação. Em áreas urbanas ou de expansão urbana, uma faixa de servidão pode inviabilizar loteamentos ou construções, e isso deve ser considerado na avaliação.

Na Baixada, as servidões de dutos e de linhas de energia são frequentes em Cubatão, na área continental de Santos e de São Vicente e em trechos de Praia Grande e Guarujá.

Durante a obra, o poder público ou a concessionária pode precisar usar temporariamente um terreno vizinho, para canteiro, depósito de materiais ou acesso de máquinas. É a ocupação temporária, prevista no artigo 36 do Decreto-Lei 3.365/1941.

A ocupação deve ser indenizada pelo uso do imóvel durante o período e pelos danos causados. Ao fim da obra, o imóvel deve ser devolvido nas condições anteriores. Registrar o estado do terreno antes da ocupação, com fotos e vídeos datados, facilita a cobrança de eventuais danos.

Se uma obra pública ou concedida está ocupando, cortando ou desvalorizando o seu imóvel na Baixada Santista, o escritório pode identificar qual é a situação jurídica e qual indenização é cabível. Fale pelo WhatsApp ou pelo formulário de contato, com atendimento em Santos ou online.

Nem toda restrição gera indenização. As limitações administrativas são regras gerais, que atingem todos os imóveis em determinada situação, como recuos obrigatórios, gabarito de altura, zoneamento e faixas não edificáveis ao longo de rodovias e ferrovias.

A Lei 6.766/1979, por exemplo, prevê faixa não edificável ao longo das faixas de domínio de rodovias e ferrovias, com regras alteradas pela Lei 13.913/2019, que permite redução por lei municipal em certas condições. Como se aplicam de forma geral, essas restrições normalmente não geram indenização.

A situação muda quando a restrição esvazia o conteúdo econômico da propriedade de um imóvel específico, impedindo praticamente qualquer uso. Nesses casos, a jurisprudência admite discutir a indenização, porque a limitação passa a funcionar, na prática, como uma desapropriação.

A desapropriação indireta acontece quando o poder público, ou quem age por ele, ocupa o imóvel sem seguir o procedimento legal, sem decreto, sem acordo e sem depósito. É o caso da rodovia que avança sobre o terreno, do acesso portuário construído sobre área particular, da obra que se instala e não sai mais.

Como o imóvel já está incorporado à obra, a jurisprudência entende que ele não é devolvido. O caminho é a ação de indenização por desapropriação indireta, em que o proprietário pede o valor do imóvel com os acréscimos legais.

O prazo é decisivo. O Superior Tribunal de Justiça fixou, no Tema 1.019, que o prazo prescricional da ação de desapropriação indireta é de dez anos quando o poder público realiza obras ou serviços de caráter produtivo no imóvel, aplicando por analogia o prazo da usucapião extraordinária reduzida. Passado esse prazo, o direito à indenização pode ser perdido.

Por isso, quem percebe que uma obra ocupou parte do seu imóvel sem qualquer procedimento não deve esperar. Quanto antes a situação for documentada e a ação proposta, mais fácil a prova e menor o risco de prescrição.

Na orla, nas margens dos canais e nas áreas portuárias, muitos imóveis estão em terreno de marinha ou acrescido de marinha, de propriedade da União. Quando uma obra atinge esses imóveis, a indenização considera o direito que o particular efetivamente tem:

1. 01o foreiro, no regime de aforamento, tem o domínio útil e deve ser indenizado por ele e pelas benfeitorias;
2. 02o ocupante, com inscrição de ocupação, tem situação mais frágil, e a indenização costuma se concentrar nas benfeitorias.

Quando a própria União, por meio da Autoridade Portuária, precisa da área, a forma de retomada e de indenização exige análise específica do regime e dos documentos do imóvel.

Em todas essas situações, a indenização busca recompor o prejuízo. Os principais elementos são:

1. 01valor de mercado do imóvel ou da faixa atingida, com base em comparativos atuais;
2. 02valor das construções e benfeitorias;
3. 03desvalorização da área remanescente;
4. 04lucros cessantes e fundo de comércio, quando há atividade econômica;
5. 05danos causados durante a obra;
6. 06correção monetária e juros compensatórios e moratórios, conforme a lei e a jurisprudência.

O laudo do expropriante nem sempre considera todos esses elementos. Um laudo de avaliação independente, elaborado por profissional habilitado, é a principal ferramenta para negociar ou discutir o valor em juízo.

Para empresas instaladas na retroárea portuária, em Cubatão ou nas margens das rodovias, a desapropriação ou a servidão pode afetar mais do que o terreno: interrompe operações, exige mudança de máquinas, afeta contratos com clientes e licenças ambientais.

Nesses casos, a indenização pode incluir custos de desmontagem e remontagem, perda de faturamento durante a transição e a desvalorização de instalações específicas que não podem ser transferidas. A documentação contábil e operacional da empresa é essencial para demonstrar esses prejuízos.

Arrendatários de áreas portuárias têm uma situação própria, regida pelos contratos de arrendamento e pela legislação portuária, e a retomada de áreas segue as regras desses contratos.

1. 01Identifique o ato: decreto de utilidade pública, notificação de servidão, ofício de ocupação temporária ou nenhum documento.
2. 02Peça cópia do projeto e do laudo de avaliação.
3. 03Documente o imóvel antes de qualquer intervenção, com fotos, vídeos e, se possível, ata notarial.
4. 04Não assine termos de autorização de passagem, de servidão ou de ocupação sem entender o que está cedendo e por quanto.
5. 05Verifique a matrícula e, na orla e nos canais, a situação perante a União.
6. 06Anote datas: o início da ocupação conta para o prazo de prescrição.

Além de desapropriações e servidões, obras de grande porte podem causar danos a imóveis que não foram atingidos diretamente: rachaduras provocadas por vibração de estacas, recalques em prédios próximos a escavações, alagamentos causados por alteração da drenagem, interrupção de acesso a garagens e comércios.

Na Baixada Santista, onde o solo é de baixa capacidade de suporte e existem prédios antigos sobre fundações rasas, esse risco é conhecido. Nesses casos, a responsabilidade do poder público e das concessionárias é, em regra, objetiva, conforme o artigo 37, parágrafo 6º, da Constituição. Basta demonstrar o dano e a relação com a obra.

A prova é o ponto central. A vistoria cautelar do imóvel antes do início da obra, com laudo técnico e registro fotográfico, é a melhor forma de demonstrar depois que as trincas ou recalques surgiram em razão dela. Muitas concessionárias fazem vistorias prévias nos imóveis vizinhos, e o proprietário deve acompanhá-las e pedir cópia do relatório.

Há situações em que o comércio não é desapropriado, mas sofre perda relevante de clientela durante anos de obra, com ruas interditadas, tapumes e desvios de tráfego. A jurisprudência é mais restritiva nesses casos, porque o incômodo temporário de obras públicas costuma ser considerado ônus geral da vida urbana.

A indenização tende a ser admitida quando o prejuízo é anormal e específico, por exemplo, quando o acesso ao estabelecimento fica completamente bloqueado por longo período. A documentação do faturamento antes e durante a obra é indispensável para qualquer pedido.